ΔΙΑΛΟΓΟΣ για το νομικό καθεστώς των ΜΜΕ
του δικηγόρου Παναγιώτη Γιαννόπουλου
- I. Η εκκίνηση ταυτίζεται με την κατάφαση ενός διττού αυτονόητου, που συγχρόνως συνιστά και αυξημένης ισχύος κανονιστικό προαπαιτούμενο. Αρχικώς, οι εγγυήσεις του Συντάγματος, που συγκροτούν τον πυρήνα του Κράτους Δικαίου, εκτός από χωροδείκτες της μεθορίου, της όποιας πολιτικής εξαγγελίας καθώς και κάθε νομοθετικής πρωτοβουλίας συνιστούν συγχρόνως κριτήριο της νομικής τους ορθότητας και της πρακτικής επαληθευσιμότητάς τους. Επιπροσθέτως, η συνταγματική νομιμότητα δεν μπορεί να αντιμετωπίζεται, είτε ως ευκαιριακό καταφύγιο, είτε ως ένα είδωλο ικανό να φιλοξενήσει πλείονες αντανακλάσεις. Με άλλη διατύπωση, η συνταγματική νομιμότητα, δηλαδή η δικαιοπολιτική μας παράδοση, αποτελεί εργαλείο νεωτερικότητας, χρηστικό και πολύτιμο, προκειμένου να επινοηθεί και να θεσμιστεί το μέλλον, χωρίς την πονηρία των στιγμών, την οκνηρία των παραδοχών και τη σκουριά των υστεροβουλιών. Έτσι, η νομοθετική και πολιτική πρωτοβουλία της Κυβέρνησης να ρυθμίσει το ραδιοτηλεοπτικό τοπίο, όπως αυτή εκδηλώθηκε με το Ν. 4339/2015 πρέπει να ερμηνεύεται υπό την ακτινοβολία των συνταγματικών ρυθμίσεων που ενσωματώνονται στις διατάξεις που προβλέπουν, την κατοχύρωση της αρμοδιότητας του Ε.Σ.Ρ, την ελευθερία της γνώμης και της έκφρασης και τις ρυθμίσεις της ελεύθερης ανάπτυξης της προσωπικότητας και της επιχειρηματικής ελευθερίας.
- II. Είναι αδύνατη η συγκρότηση αντιλόγου στην παραδοχή ότι η Κυβέρνηση παρέλαβε το ραδιοτηλεοπτικό τοπίο σε απορρύθμιση και τη σύστοιχη αγορά να λειτουργεί εκτός του ορίου της νομιμότητας. Ειδικότερα, τα αρμόδια όργανα της εκτελεστικής λειτουργίας της Πολιτείας και προεχόντως το Ε.Σ.Ρ ουδέποτε ολοκλήρωσαν, οποιαδήποτε από τις προκηρυχθείσες διαδικασίες για τη χορήγηση αδειών ιδρύσεως εγκαταστάσεως και λειτουργίας ιδιωτικών τηλεοπτικών σταθμών, με αποτέλεσμα η αγορά των ιδιωτικών Μ.Μ.Ε στη χώρα μας να λειτουργεί στο όριο της νομιμότητας με αποκλειστική ευθύνη των αρμοδίων οργάνων της Πολιτείας. Με άλλη διατύπωση, η προϊούσα αδράνεια και αναποτελεσματικότητα των αρμοδίων κρατικών οργάνων, μεταξύ των οποίων και το Ε.Σ.Ρ, να ολοκληρώσουν έστω και στοιχειωδώς τις διαγωνιστικές διαδικασίες για την ιδιωτική τηλεόραση, παγίωσε ένα καθεστώς μη κανονικότητας στο χώρο των ηλεκτρονικών Μ.Μ.Ε, καθεστώς που αναιρεί τη λειτουργικότητα και παρακωλύει ουσιωδώς την άσκηση της αντίστοιχης επιχειρηματικής δραστηριότητας. Είναι πρόδηλο ότι στο τέλος της δεκαετίας του ’80 η χώρα μας χαρακτηρίστηκε και από την «έκρηξη» των ιδιωτικών ηλεκτρονικών μέσων ενημερώσεως. Η δυναμική αυτή εμφάνιση των ιδιωτικών ηλεκτρονικών Μ.Μ.Ε. (ραδιόφωνο και τηλεόραση) δεν αντιστοιχήθηκε από ένα θεσμικό πλαίσιο ικανό, ώστε να υποδεχθεί το νέο αυτό φαινόμενο διατυπώνοντας τους κανόνες λειτουργίας του και το πρότυπο της αναπτύξεώς του. Η πολιτεία και δη ο κοινός νομοθέτης επέδειξε μια σαφή υστέρηση ως προς την διαμόρφωση του θεσμικού πλαισίου για την ρύθμιση της ιδιωτικής ραδιοφωνίας και τηλεοράσεως. Οι παρενέργειες αυτού του ελλείμματος εξακολουθούν να επιβαρύνουν ακόμη και σήμερα τη νομοτεχνικώς ορθολογική ρύθμιση των ζητημάτων, που άπτονται της λειτουργίας των ιδιωτικών ηλεκτρονικών Μ.Μ.Ε. Η προλεχθείσα διαπίστωση επιβεβαιώνεται από το γεγονός, ότι ποτέ, τα αρμόδια όργανα της εκτελεστικής εξουσίας και κυρίως το Ε.Σ.Ρ δεν ολοκλήρωσαν τον έλεγχο των αιτήσεων για την χορήγηση αδειών λειτουργίας τηλεοπτικών σταθμών τοπικής, περιφερειακής και εθνικής εμβέλειας, οι οποίες κατατέθηκαν στο πλαίσιο των σχετικών προκηρύξεων. Είναι δε προφανές, ότι η αδράνεια αυτή μόνον στη Διοίκηση μπορεί να επιρριφθεί. Η Πολιτεία προκειμένου να ρυθμίσει το ζήτημα της λειτουργίας των ιδιωτικών ηλεκτρονικών Μ.Μ.Ε και συγχρόνως προκειμένου να διασκεδάσει την αποκλειστική της ευθύνη ως προς την ανώμαλη εκκρεμότητα της μη ολοκληρώσεως των διαγωνιστικών διαδικασιών αδειοδοτήσεως, προέβη στην εφεύρεση του καθεστώτος της νομίμου λειτουργίας των ιδιωτικών ραδιοτηλεοπτικών σταθμών. Είναι πρόδηλο, ότι το καθεστώς νομίμου λειτουργίας προέκυψε ως ανταπόκριση της Πολιτείας στην κανονιστική δύναμη του πραγματικού και δη στην υποχρέωση του κράτους να ρυθμίσει έστω και προσωρινώς τα ζητήματα της νομιμότητας της λειτουργίας των ιδιωτικών ηλεκτρονικών Μ.Μ.Ε. Επίσης, είναι αδιαμφισβήτητο, ότι το καθεστώς της νομίμου λειτουργίας ως εκ της φύσεώς του είχε προσωρινό και μεταβατικό χαρακτήρα, προκειμένου να παράσχει αφ’ ενός στην Πολιτεία την ευχέρεια να ολοκληρώσει τις διαδικασίες αδειοδοτήσεως και αφ’ ετέρου να χορηγήσει στους συμμετέχοντες στις διαγωνιστικές διαδικασίες τη δυνατότητα να δραστηριοποιούνται στην ιδιωτική ραδιοτηλεοπτική αγορά. Το παράδοξο, όμως, είναι ότι τελικώς το καθεστώς αυτό απέκτησε μόνιμα χαρακτηριστικά, με αποτέλεσμα η οιονεί και τεκμαιρόμενη λειτουργία να ταυτίζεται με τη νόμιμη λειτουργία, πολλαπλασιάζοντας τις στρεβλώσεις της ραδιοτηλεοπτικής αγοράς στη χώρα μας. Στο σημείο αυτό πρέπει να υπομνησθεί, ότι το καθεστώς της νομίμου λειτουργίας έχει κριθεί με σειρά αποφάσεων του Συμβουλίου της Επικρατείας ως ουσιαστικώς αντισυνταγματικό. Παρά όμως τις ανωτέρω νομολογιακές κρίσεις του Ανωτάτου Διοικητικού Δικαστηρίου, τα αρμόδια όργανα της Πολιτείας δεν επέδειξαν οποιαδήποτε θεσμική ευαισθησία, προκειμένου να συμμορφωθούν με την οικεία δικαιοδοτική κρίση και να εξομαλύνουν με τρόπο συμβατό με το Σύνταγμα το ζήτημα της αδειοδοτήσεως των ιδιωτικών ραδιοτηλεοπτικών σταθμών. Η θεσμική απορρύθμιση του ραδιοτηλεοπτικού τοπίου συνδυάστηκε και με την αδυναμία των κοινοβουλευτικών πολιτικών δυνάμεων, να τηρούν τα προβλεπόμενα ως προς τη νόμιμη συγκρότηση της Ολομέλειας του Ε.Σ.Ρ., για την πλήρωση των θέσεων της οποίας απαιτείται αυξημένη πλειοψηφία 4/5 της Ολομέλειας της διασκέψεως των Προέδρων της Βουλής. Σημειωτέον, ότι η αυξημένη αυτή πολιτική συναίνεση είναι συγχρόνως πηγή και εγγύηση της λειτουργικής κα
ι προσωπικής ανεξαρτησίας της Ολομέλειας του Ε.Σ.Ρ, της μόνης ανεξάρτητης αρχής, που προβλέπεται ρητώς από το Σύνταγμα, το οποίο και ιδρύει τις αρμοδιότητές της. Η αδυναμία της επελεύσεως της αυξημένης συναινέσεως για τη συγκρότηση της Ολομέλειας του Ε.Σ.Ρ. οδήγησε τις εκάστοτε κοινοβουλευτικές πλειοψηφίες να παράγουν ένα σμήνος νομοθετικών ρυθμίσεων, με τις οποίες παρέτειναν την ενίοτε λήξασα θητεία των μελών του Ε.Σ.Ρ. Ο πολιτικός αυτός στρουθοκαμηλισμός οδήγησε σε αδιέξοδο καθώς και πάλι το ΣτΕ με σειρά αποφάσεών του έκρινε ότι οι νομοθετικές παρατάσεις της θητείας των μελών της Ολομέλειας του Ε.Σ.Ρ. ήταν ουσιαστικώς αντισυνταγματικές, ακυρώνοντας τις πράξεις του Ε.Σ.Ρ., με τις οποίες επιβάλλονταν διοικητικές κυρώσεις εις βάρος ραδιοτηλεοπτικών φορέων. Στο σημείο αυτό πρέπει να υπογραμμισθεί η θεσμική ύβρις αλλά και η μοναδική εξαίρεσή της. Τουτέστιν, τα μέλη της Ολομέλειας του Ε.Σ.Ρ, των οποίων κρινόταν ως ουσιαστικώς αντισυνταγματική και άρα ανίσχυρη η νομοθετική παράταση της θητείας τους, αγνοούσαν τη νομιμότητα, συνεχίζοντας αμέριμνα το βίο τους επί της οδού Αμερικής 5 και Πανεπιστημίου. Μόνον ο Κωνσταντίνος Τσουράκης είχε το σθένος, την τιμιότητα και το ήθος να παραιτηθεί, όταν δημοσιεύτηκε απόφαση του ΣτΕ, που έκρινε ως ασύμβατη προς το Σύνταγμα την παράταση της θητείας του. Είναι προφανές, ότι η ύβρις δεν αφορά στα πρόσωπα, που αγνόησαν τη στάση και το παράδειγμα του Τσουράκη. Αφορά κατά μείζονα λόγο στη στάση των κομμάτων, που πρότειναν αυτά τα μέλη ανανεώνοντας τη θητεία τους, με αποτέλεσμα να έχουμε το «Ε.Σ.Ρ. των Λαζάρων» κατά τη «Βουλή των Λαζάρων». Συμπυκνώνοντας τα προλεχθέντα, ορθώς η Κυβέρνηση ανέλαβε νομοθετική πρωτοβουλία να ρυθμίσει το ραδιοτηλεοπτικό τοπίο. Η ρητή αυτή πρόθεσή της, όμως, δεν αποσβένει τις ευθύνες ακόμα και των νυν κυβερνητικών κομμάτων για το ραδιοτηλεοπτικό χαβαλέ, ούτε εξαϋλώνει το αντίστοιχο βάρος που τους αναλογεί.
III. Οι συνταγματικές ρυθμίσεις, που διέπουν το ραδιοτηλεοπτικό τοπίο, συνιστούν την κοίτη, από την οποία οφείλει να διαβαίνει η πραγματικότητα. Το κύλισμα της πραγματικότητας στην κοίτη των συνταγματικών προβλέψεων είναι πρόδηλο ότι συγχρόνως την διαμορφώνει με τα ιζήματα των εντάσεων και την ανατροφοδοτούμενη ζωτικότητά της. Με άλλη διατύπωση η πραγματικότητα έχει αφ’ εαυτής κανονιστική δύναμη, η οποία δεν μπορεί να αγνοηθεί, ούτε επιτρέπεται να υποτιμηθεί. Είναι σαφές, όμως, ότι το παράδοξο καθεστώς της νόμιμης λειτουργίας των ραδιοτηλεοπτικών σταθμών και η παρασυνταγματική πρακτική ως προς τη συγκρότηση της Ολομέλειας του Ε.Σ.Ρ., δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι έχουν κανονιστική δύναμη. Κι αυτό διότι το πραγματικό Σύνταγμα δεν χωράει και δεν αντέχει ό, τι καταλύει το τυπικό Σύνταγμα. Όμως υφίστανται μια σειρά από αντικειμενικά δεδομένα, που έχουν ενσωματωθεί στη θεσμική ροή του ραδιοτηλεοπτικού status. Έτσι, όλα τα νομίμως λειτουργούντα ραδιοτηλεοπτικά μέσα έχουν οικοδομήσει δικαίωμα προστατεόμενης εμπιστοσύνης, έναντι του Κράτους. Επίσης, το αριθμητικό εύρος των ραδιοτηλεοπτικών μέσων συνδέεται με την ελευθερία της έκφρασης και της γνώμης. Με άλλη διατύπωση υφίσταται ένα ραδιοτηλεοπτικό κεκτημένο, το οποίο δεν μπορεί να αγνοήσει η Κυβέρνηση, το οποίο και αποτελεί όριο και όρο των επιλογών της. Παρέλκει η επισήμανση ότι το ραδιοτηλεοπτικό αυτό κεκτημένο δεσμεύει και τα κόμματα της αντιπολίτευσης, των οποίων η συμπεριφορά γεωγραφείται συνήθως από την υστεροβουλία έως την αγυρτεία.
III. Ο νόμος 4339/15 παρά τον ρητό και θεμιτό στόχο του, ενσωματώνει μια σειρά από ρυθμίσεις, που εμπεριέχουν τη σπίθα της λειτουργικής του αδυναμίας. Αρχικώς, ο νόμος αυτός παραλείπει αδικαιολόγητα ή και ύποπτα τη ρύθμιση της αδειοδότησης των ιδιωτικών ραδιοφωνικών σταθμών. Έτσι, η ορθή πρόθεση της Κυβέρνησης να ρυθμίσει τα ηλεκτρονικά ΜΜΕ, πάσχει γενέθλια μερικότητα, περιοριζόμενη μόνο στο τηλεοπτικό τοπίο. Οι διατάξεις του νόμου που σχετίζονται με την υποχρέωση απασχολήσεως ρητού αριθμού εργαζομένων είναι σαφές ότι δεν συμβιβάζεται με την επιχειρηματική ελευθερία και το διευθυντικό δικαίωμα οργάνωσης μιας τηλεοπτικής οικονομικής εκμεταλλεύσεως. Σημειωτέον δε ότι ο καθοριζόμενος ελάχιστος αριθμός των απασχολουμένων δεν προκύπτει με βάση αντικειμενικά δεδομένα, ούτε φαίνεται να λαμβάνει υπ’ όψιν τα ιδιαίτερα τεχνολογικά χαρακτηριστικά της τηλεοπτικής αγοράς. Ένα άλλο ζήτημα που επιβαρύνει το νόμο 4339/15 είναι η σκοτεινή και μη σκόπιμη διάκριση των τηλεοπτικών σταθμών σε σταθμούς ενημερωτικού χαρακτήρα γενικού περιεχομένου, ενημερωτικού χαρακτήρα θεματικού περιεχομένου και μη ενημερωτικού χαρακτήρα. Ο ως άνω νόμος όμως ενσωματώνει μια αντιφατικότητα, καθώς ενώ ρυθμίζονται τα ζητήματα που αφορούν στους ιδιωτικούς τηλεοπτικούς σταθμούς εθνικής εμβέλειας, αυτά που αφορούν στους τηλεοπτικούς σταθμούς περιφερειακής εμβέλειας παραπέμπονται να ρυθμιστούν με την έκδοση κανονιστικών πράξεων από τους αρμόδιους Υπουργούς. Αυτό προδίδει ότι η νομοθετούσα κυβερνητική πλειοψηφία είναι ανέτοιμη να ρυθμίσει την ιδιωτική τηλεοπτική αγορά στο σύνολό της, επιλέγοντας ως αιχμή της πρωτοβουλίας της τους τηλεοπτικούς σταθμούς εθνικής εμβέλειας, παραπέμποντας κατά τα λοιπά στο μέλλον. Το γεγονός αυτό δεν είναι άσχετο με το αμαρτωλό παρελθόν, το οποίο γίνεται ανεκτό να συνεχίζεται, ως έχει, σε περιφερειακό επίπεδο. Τελικώς, φτάνουμε στο πολυθρύλητο ζήτημα του αριθμού των δημοπρατούμενων αδειών εθνικής εμβέλειας και δη της σχετικής αρμοδιότητας. Το ζήτημα αυτό δημιουργήθηκε από την αμέλεια της Κυβέρνησης να επιδιώξει τη συγκρότηση της Ολομέλειας του Ε.Σ.Ρ. εγκαίρως αφήνοντας ορφανή την Ανεξάρτητη Αρχή με ένα μόνο μέλος, καταδικάζοντάς την στην απραξία και συμπράττοντας στην καταστρατήγηση του Συντάγματος, αφού μήνες τώρα ουδείς έλεγχος ασκείται επί των ραδιοτηλεοπτικών μέσων και των εκπομπών τους. Η πρόσφατη νομοθετική επιλογή περί ορισμού του αριθμού των τηλεοπτικών σταθμών εθνικής εμβέλειας από τη Βουλή ολοκλήρωσε τον κύκλο της αντιφατικότητας κινδυνεύοντας να ταυτίσει την αγαθή κυβερνητική πρόθεση με το αμαρτωλό παρελθόν, όπου η Βουλή με βουλιμία ανεχόταν και ξενοδοχούσε την ραδιοτηλεοπτική απορρύθμιση. Οι επίμαχες ρυθμίσεις υπονομεύονται συγχρόνως από τη φιλολογία ότι οι άδειες εθνικής εμβέλειας θα είναι τέσσερεις, χωρίς να εισφέρεται για τον περιορισμό τους οποιοδήποτε αντικειμενικό ή άλλο κριτήριο για τον προσδιορισμό του αριθμού τους, ικανό να αντέξει τον ακυρωτικό έλεγχο του ΣτΕ. Επιπλέον, οι ρυθμίσεις της Κυβέρνησης φαίνεται να πάσχουν αρτιμέλειας αφού αγνοούν τις συνταγματικές ρυθμίσεις για το Ε.Σ.Ρ., χωρίς τη νόμιμη συγκρότηση του οποίου δεν μπορεί να ενεργηθεί η αδειοδότηση, δηλαδή να υλοποιηθεί ο νόμος. Άλλος δρόμος δεν μπορεί να αναζητηθεί, αφού απαιτεί συνταγματική αναθεώρηση. Έτσι, η αναγκαιότητα ρυθμίσεως του τηλεοπτικού τοπίου, γίνεται τοπίο στην ομίχλη με τη συνδρομή και της αντιπολίτευσης, η οποία αρνείται να συναινέσει στη συγκρότηση του Ε.Σ.Ρ, του μεγάλου απόντος. Ο κίνδυνος είναι προφανής. Η αγαθή και δικαιοπολιτικά επιβεβλημένη πρόθεση της Κυβέρνησης να ρυθμίσει το ραδιοτηλεοπτικό τοπίο, πάσχουσα από μερικότητα και αντιφατικότητα, φαίνεται να απολήγει αφ’ ενός στην αποδοχή της μακαριότητας μπροστά στη θέα της απορρύθμισης και στην επινόηση πονηρών ρυθμίσεων, που δεν είναι ικανές να υπηρετήσουν ούτε να στεγάσουν τη νομιμότητα. Τελικά, η κυβερνητική ρύθμιση κινδυνεύει να καταστεί ρύθμιση της απορρύθμισης. Κλαυσίγελος ή άλλως πανωλεθρίαμβος. Κι έτσι ο δρόμος των αγαθών προθέσεων, υποτάσσεται στις αμαρτίες του παρελθόντος, που αν και κρυμμένες επιμελώς κάτω από το χαλί είναι αιχμηρές τόσο, όσο να ρυπαίνουν την αγαθότητα και να ματαιώνουν την πραγμάτωση της προθέσεως.
